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    黨的二十大報告在“構建高水平的社會主義市場經濟體制”時提出,構建全國統一大市場,深化要素市場化改革,建設高標準市場體系。社會信用制度作為市場經濟基礎制度的重要組成部分,是建立全國統一大市場的基礎制度,是優化營商環境根本保障。近日,《中華人民共和國社會信用體系建設法(向社會公開征求意見稿)》(以下簡稱“社會信用體系建設法”)正式向社會公開。該法是社會信用體系建設的綜合性、基礎性法律,加快推進立法進程,推動社會信用體系建設全面納入法治軌道,意義重大、影響深遠。




    有中國特色的社會信用體系建設迄今已經走過了20多年的發展歷程。這些年,黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設,出臺了一系列促進社會信用體系建設的法律法規和政策性文件,取得了顯著成效,全社會信用建設意識也明顯增強。加快推進全國性的社會信用立法是實現社會信用體系建設高質量發展的基礎性工作,也是時代發展的必然要求。


    (一)推動社會信用體系建設法立法工作是構建高水平社會主義市場經濟體制的必然要求。


    黨的二十大報告提出,構建全國統一大市場,深化要素市場化改革,建設高標準市場體系,強調要完善社會信用這一市場經濟基礎制度。加快推進社會信用立法是健全統一的社會信用制度的核心內容。社會信用體系是符合中國國情、具有中國特色,經過實踐和理論雙重考驗的重要制度,在長期實踐過程中形成了信用監管、信用獎懲等一系列成熟舉措,有力支撐資源配置優化和良好營商環境構建,需要進一步加快將這些經驗舉措上升為法律法規。推動社會信用體系建設法立法工作有助于推動社會信用體系建設全面納入法治軌道,有利于規范完善各領域各環節信用措施,切實保護各類主體合法權益,為社會信用體系建設高質量發展提供堅實的法治保障。


    二)推動社會信用體系建設法立法工作是完善社會治理體系的必然要求。


    黨的二十大報告對新時代下完善社會治理體系提出系統性的論述,強調共建共治共享的新時代社會治理格局和建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體的基本目標。完善社會治理體系需要實現治理理念、治理主體、治理方式的全面變革,創新具有鮮明數字化智能化特征的治理手段。社會信用立法能夠規范和引領社會信用體系建設,促進信用理念、信用制度、信用手段深刻融入到社會治理的方方面面,助推國家治理體系和治理能力現代化。


    三)推動社會信用體系建設法立法工作是健全誠信建設長效機制的必然要求。


    黨的二十大報告指出,“弘揚誠信文化,健全誠信建設長效機制”。提高社會信用體系建設法治化、規范化水平是推動社會信用體系高質量發展的基本保障。長期以來,社會信用立法工作滯后于社會信用體系建設進程,各行業、各領域、各地區的信用手段和信用創新大多處于無法可依的尷尬局面,信用承諾、信用評價、信用分級分類監管、信用激勵懲戒、信用修復等重要基礎性制度缺少法律依據問題尤為突出。加快推進社會信用法治化建設,出臺信用綜合性、基礎性法律是誠信建設長效機制的內在邏輯。要加快推進社會信用體系建設法的立法進程,推動誠信理念上升為制度規范,確保信用建設有法可依、有章可循。




    “十三五”以來,社會信用法治化建設取得突出成效,信用已成為法治建設的重要內容。據不完全統計,截至2023年1月,已有53部法律、71部行政法規專門寫入了信用條款。信用立法在地方實踐中取得突出成果,上海、浙江、廣東等36個。▍^、市)、地級市先后出臺地方性法規。加快推進社會信用立法工作已逐步形成普遍的立法共識。


    (一)現行法律和行政法規設列信用條款的情況


    信用理念和信用制度已逐步深入至我國現行各類法律和行政法規中。據不完全統計,已有53部法律、71部行政法規專門設列信用條款,主要集中在民法商法、行政法和經濟法中。涵蓋對誠信建設的原則性規定、強調對行業信用信息的歸集共享和信用平臺建設、建立信用檔案信用評價等信用監管機制、實施信用獎懲等信用手段、規范金融信用建設等主要內容。歸納起來,主要具有以下特征。


    ☑ 一是強調誠信的制度化建設。如《組織法》《中華人民共和國特種設備安全法》《科學技術進步法》等憲法相關法、社會法、行政法及《優化營商環境條例》《地圖管理條例》等行政法規中有具體體現,強調政府部門或市場主體要堅持誠信原則,加強政務誠信或商務誠信建設,強化自身誠信意識,并將其落實在日常政務工作或市場運營中。此類信用條款更多強調的是誠信原則,并無具體可實施的內容。


    ☑ 二是強調構建行業信用體系。如《食品安全法》《藥品管理法》《疫苗管理法》等行政法和《農產品質量安全法》《種子法》等經濟法明確要求所管轄的市場主體需建構完善的行業信用自律或管理體系,要求行業協會商會等行業自律主體有責任引導或督促會員企業依法依規開展經營活動。在條款中比較明確要求相關監管部門需要建立市場主體信用記錄或信用檔案等機制,強調要做好“雙公示”信息的公示,依法依規實施信用獎懲等。


    ☑ 三是強調信用手段規范運用。目前設列信用條款的現行法律和行政法規均將信用手段作為推動行業領域健康規范發展的重要舉措加以立法規范。在民法商法、行政法、經濟法、社會法等各類法律中,涵蓋諸如建立信用信息管理系統、建立主體信用記錄和信用檔案、依法依規實施信用獎懲等,或在金融領域中如《外商投資法》《征信業管理條例》等則對征信、信用評價等具體信用產品做出明確規范。



    (二)我國地方信用立法的基本情況


    地方信用立法始于2011年《陜西省公共信用信息條例》,2017年,上海市在全國范圍內首創《上海市社會信用條例》,實現全國綜合性信用立法“從零到有”的突破,為后來全國各地實施信用立法提供法律框架、基本內容、核心條款等有益借鑒,具有很強的現實意義。截至2023年1月,已有36個。▍^、市)、地級市出臺信用地方性法規,并有部分省份已進入人大立法程序,地方信用立法已然成為各地社會信用體系建設高質量發展的重點工程。



    當前,我國地方信用立法實踐主要存在“小法”和“折中”兩種立法模式!靶》ā绷⒎J绞侵笇ξ⒂^領域如經濟、金融領域的信用行為進行法律規制,強調信用的可量化性,認為僅需規制私權利主體履約方面的經濟信用。目前《征信業管理條例》和地方的“信用信息管理條例”均為該模式!罢壑小绷⒎J绞侵笇λ綑嗬黧w和公權力主體的履約和守法等信用行為進行規制,強調要調整私權利主體的信用問題,對公權力主體的誠信問題僅做基于價值觀層面的原則性規定。目前,各地“社會信用條例”均為該立法模式?傮w來看,各地信用立法可分為采用“小法”立法模式的湖北、河北“社會信用信息(管理)條例”和陜西、浙江“公共信用信息(管理)條例”,采用“折中”立法模式的上海、河南、天津、山東“社會信用條例”。隨著社會信用體系建設高質量發展逐步深化,信用立法更加強調基礎性、綜合性立法,已有17省10市出臺社會信用條例,確保社會信用信息處理和使用、信用激勵與約束的規則、信用主體權益保護措施、信用服務行業促進與發展、社會信用環境建設等信用工作有法可依。




    2022年11月14日,國家發展改革委首次向全社會發布社會信用體系建設法的征求意見稿,這是國家層面信用立法的藍本,也是解決長期以來困擾政府、行業、社會、學界等各行業、各領域信用建設“無法可依”尷尬現狀的積極嘗試。該立法稿共計11章111條,涉及政務、商務、社會、司法領域信用建設、信用信息管理、征信業發展與管理、信用獎懲、信用主體權益保護等內容,為各地方信用建設主管部門和各領域行業主管單位開展社會信用體系建設提供了切實的法律依據。


    (一)社會信用體系建設實現依法依規。


    社會信用體系建設法在第一章總則中明確設列“立法目的”“適用范圍”“政府職責”“管理部門”等條款,明確社會信用體系建設的目的是創新社會治理、優化營商環境、規范社會主義市場經濟秩序、提升誠信意識、弘揚社會主義核心價值觀和健全覆蓋全社會的征信體系,強調在中華人民共和國境內推進社會信用體系建設相關活動均受到該法的規制。厘清社會信用體系建設的主要牽頭單位和應承擔的相關職責。解決了地方信用建設過程中,建設目的不統一、建設內容缺依據、牽頭單位不明確、主要職責不清晰等問題。


    (二)解決政商社司長期無規可循問題。


    社會信用體系建設法首次在全國范圍內系統性對社會信用體系建設的四大重點領域,即政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信的信用建設進行規制,明確了總體要求和主要領域、主要人群信用建設的基本內容。對在實踐中存在諸多疑慮的政務誠信考核和司法人員誠信檔案等內容進行規范,對安全生產、商貿流通、金融稅務、工程交通、進出口貿易、勞動保障、醫療衛生、科研管理、文化旅游、生態環境等社會各界均高度關注的信用建設關鍵領域的建設主體、建設內容進行規范,對提高全社會信用建設意識,實現以應用促發展,創新信用手段提供充分的法律依據,解決長期以來四大領域誠信建設沒有法律依據問題。


    (三)推動信用信息互通共享加速實現。


    信用信息歸集共享是社會信用體系建設的“硬基礎”,在過往實踐中只能以《征信業管理條例》《數據安全法》等法律為依據。社會信用體系建設法首次系統性規范了信用信息共享這一關鍵問題,在總則中對信用信息共享加以明確,厘清了信用信息的范圍和分類,準確賦予了公共信用信息的定義,細化了市場主體和自然人的信用信息處理、保存等實施細則,創新對公共信用評價的實施、公共信用信息共享平臺管理進行規范。為政府部門、市場主體在歸集、共享和使用信用信息提供了操作規范,解決數據標準不統一、數據質量不一致、數據治理難度大等問題。


    四)確保信用產業加速創新健康發展。


    社會信用體系建設的加速推進使信用服務產業得到飛速發展,近些年從事非金融業務、以信用大數據技術為核心的第三方信用服務機構不斷涌現,如從事企業征信的企查查、天眼查等,對傳統的“牌照制”監管形成了巨大挑戰,行業出現監管空白,“不愿管、管不到”問題比較突出。社會信用體系建設法實現了與《征信業管理條例》有效銜接,對非金融領域以外的市場主體從事信息采集、實施信用評分和信用評級、開展信用調查和信用咨詢業務進行定義和規范,首次提出了“征信業務要求”等技術規則,實現征信業務的標準管理、自律管理和安全管理,對完善各類信用服務行業監管機制,實現全行業主體、全業務類別的覆蓋起到關鍵性作用。


    五)促進信用獎懲機制規范使用。


    信用獎懲是推動社會信用體系建設落地的重要抓手,也是飽受輿論爭議的重要內容,主要表現在有些部門或地方獎懲邊界不清、措施不明、制度泛化等方面。社會信用體系建設法明確了信用獎懲制度實施的法律目的,規范了基本的獎懲措施,鼓勵市場主體在信用服務、融資授信、招標投標、商務合作等方面創新獎懲手段。明確嚴重失信主體名單管理制度,要求各行業、各地區要出臺相關制度對名單的列入標準、移出條件、不利影響、救濟途徑和相關程序等內容進行規范,確保信用獎懲在行政、市場等領域實現規范運作、健康發展。


    六)實現信用主體權益保護有效運行。


    保護信用主體的合法權益是社會信用立法的立法目的之一,但在實踐中主體權益類別不明確、缺少可以實際操作的實施細則等問題比較突出,直接影響了個人信用體系建設的進程。社會信用體系建設法首次對信用信息主體的知情權、查詢權、異議權、修復權、投訴和復議訴訟權進行規范,并細化了權益保護的具體操作規則,為地方或行業根據自身情況條件完善信用主體權益保護的實施辦法提供了切實的法律依據。





    歷經多年立法進程,社會信用立法從最初的“社會信用法”逐步演化為“社會信用體系建設法”,凝結了全社會的智慧結晶。建議加快推動社會信用體系建設法納入十四屆全國人大的立法規劃,共同推動社會信用體系建設法治化、規范化建設落深落實。


    一)加快社會信用體系建設法的立法進程。


    社會信用體系建設法公開征求意見以來,社會各界反響熱烈。該法出現將解決政府、市場、學界等方面長期呼吁的“加快完善社會信用立法,解決信用建設無法可依”問題。建議抓緊把握時機,加快社會信用體系建設法的意見征求進程,組織專門力量評估社會意見,加快完善意見征求稿。加強與全國人大財經委員會的溝通協調,統一立法共識,共同推動社會信用體系建設法進入立法規劃一類項目。


    二)探索信用信息向市場合法合理開放。

    公共信用信息的重要性越來越得到市場的普遍關注,成為信用評分、信用評級、信用監測等信用業務重要的數據基礎。當前,各類信用服務機構對公共信用信息的需求正在逐步加大。建議逐步探索公共信用信息向市場開放內容,明確責任主體和基本程序,確保市場主體合法獲取公共信用信息資源。探索信用信息交易市場建設內容,促進信用信息合法流通,保障信用主體的合法權益。


    三)強化對信用服務機構的源頭管理。


    隨著信用大數據產業快速發展,信用服務的業態正在不斷演進,以征信業、信用評級業簡單概括產業類別已顯得不合時宜,傳統的信用服務產業業務監管不符合當前產業的發展趨勢。因此,在促進信用服務產業發展的同時要注重源頭監管,強化對信用服務機構的數據處理的管控。因此,要強調信用服務機構在數據處理和使用過程中的義務與責任,鼓勵監管部門建立數據使用的風險監測機制。


    (國家公共信用信息中心,楊柳、石杰、陳晟涌)


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